刘尚希：简政放权背景下的财政改革

宣誓人作为政治责任主体，当其有违职务操守时，必须依据其身份，承担这些本体的政治责任。

如果定性，这是一种什么性质的法律关系？在我国一直以来似乎从未深究。文章来源：《行政法学研究》2018年第2期 进入专题： 行政职务关系 行政委托 公权力委托 。

[28][德]哈特穆特毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第584页。批判性的视角认为基于国家垄断公权力原则，借鉴大陆法系行政法发展之经验，中国行政委托理论的完善应是不断地明确其内在界限，且原则上公权力不可委托于所有非行政机关的组织或个人行使。第一种理解中所述行政机关与非政府组织间的委托即为外部委托关系。行政辅助人 通常认为，国家与公务员之间是一种国家公职关系或行政职务关系，是指国家公务员因担任国家公职、执行国家公务而与国家之间所形成的权利与义务关系。从现有规范中的描述可以看出，我国的辅警是保有个人主体性质的非公安人员，不具有独立的公权力主体地位，且在公安民警指挥和监督下从事辅助性工作，符合行政辅助人的三个特征。

(二)被委托主体的实践扩张 1.立法发展 理论上虽然认为，公权力的委托不可延至个人，但是立法中却逐渐有行政机关委托个人行为之法律规定，其中或有直接性地写入个人主体的条文，或有间接地肯定个人被委托主体法律地位的意思表示。早期学术专著中关于行政委托的论述，多数并非在行政行为中以具体行政行为的一个类别进行专章论述，而是在行政主体一章中以受委托组织的形式对行政委托进行论述，并以此区别于行政授权行为。推动监察委改革是中国共产党同时作用于国家治理和党内治理的制度创新。

施密特认为，宪法修改一词很不准确，因为它并非对宪法的修改，而只是涉及宪法法规的修改，真正意义的宪法修改是尊重宪法的宪法修改，不只是包括了尊重宪法修改程序。另一方面，试点也是通过积累经验来增强合法性与改革空间的过程。所谓修宪工程，不只是对修宪过程和程序进行系统化表述，更是对修宪的动力、内容、过程与结果进行整体性表述，并在其中发现宪法的功能。建造意味着政治活动参与者在现行宪法之下需要创设新的行为模式和规则，创造意味着改变现行宪法，通过修改宪法来增加新的内容，而革命则意味着推倒重来，以新宪法替代旧宪法。

[23] 国家监察委员会的改革试点就面对着这样的问题。可见，监督无法嵌入民主制，但可以按照君主制的逻辑寻找理论基础。

传统宪法学教科书将权力监督作为我国宪法的基本原则，认为它是西方权力制约思想在社会主义国家宪法中的具体化。[31] 有关讨论可参见孙笑侠、冯建鹏：《监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》，《中国法学》2005年第4期。[21] 秦前红：《监察体制改革需修宪保障》，《领导科学》2017年第3期。如果不修改宪法文本，或者不是大幅修改宪法文本，而是主要通过立法的方式确定监察委改革的主要制度框架和基础，则可以认为是隐性修改。

[19]隐性的宪法修改在我国宪法实践中也有体现，一个最近的例证就是设区的市取得了制定地方性法规的权力，超出了宪法文本所进行的配置。三类情形值得关注，一类是具有合法性且预留了空间的改革试点，一类是合法性不足但空间尚存的改革试点，一类是合法性不足且无空间的改革试点。[14] 有学者认为，监察委改革或将带来八二宪法体制的重塑。此次改革正视并直面党组织和党员领导干部行使权力的事实，将党的监督与国家机器的监督结合在一起，是一种新的制度尝试。

进入专题： 国家监察体制改革 修宪工程 。它吸收了主权者在场的逻辑，借鉴君主制的优点，并与现代宪法结合，有效保护公民的自由和权利，形成复合逻辑的宪制结构。

[7] [德]施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第295页。实现对行使权力的全过程、全方位、各方面的监督，是加强党的领导的具体体现。

中国共产党推动宪法工程是宪制变革的重要动力，它所受到的控制也反映了我国运行中的宪法。试点对制度设计的合法性与改革空间产生影响，成为推动政治过程发展的动力。更进一步地说，修宪看似是一种程序机制，却是对宪制结构的一种反叛。[28]这种针对宪法的小修有利有弊：利在于宪法变动的成本较低，较能保护宪法的安定性，避免破坏其权威性，弊在于国家机构改革的合法性不够充分，宪制机构的基本形式未纳入宪法之中，也就缺少来自宪法的明确激励与约束。建立宪法秩序的过程，仰赖宪法发挥其民主逻辑和法治逻辑的双重作用，既通过设计出来的民主制度和民主权利组织政府，发挥宪制结构的民主功能，亦通过制度规范约束政治活动参与者及其行为，控制政治过程。从内容上看，对我国政治和社会发展产生主要影响的权力类型多带有行政性色彩，而行政性权力又以集中化、层级化、效率性和专业性为主要特征。

[39]宪法发挥其治国理政的功能，通过设计民主制度塑成国家，亦通过宪法控制民主过程，后者自然包括控制政治活动参与者激进地变革宪法和宪制结构的行为。[38]修宪从来都不是最后的程序性措施，更是一个完整的政治过程，这个过程输入了政治活动参与者的意志，也输入了宪法和既有宪制结构的功能（效力）。

作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党的政策具有强烈的民意基础，经由党的中央委员会全体全会所做的决策，是政党政治的结果。文章亦综述了此次修宪的准备过程，并预测其效果。

最著名的论证逻辑是布鲁斯·阿克曼（Bruce Ackerman）教授的非正式修改理论，他运用宪法时刻的概念描述美国历史上的重大宪法发展的例证，但这种理论表达的却并非是类似解释或建造的意涵，而是一种非正式的宪法修正。在柔性宪法之下，修宪程序似乎就没有什么特殊意义。

关键词:  修宪工程 国家监察体制改革 试点 宪法工程 柔性宪法 引言 中国共产党十九大报告中提出坚定不移全面从严治党，健全党和国家权力监督体系，其中重要的举措就是深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。……野心必须用野心来对抗。在十八届六中全会之后，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，它是政策的最好说明。有关国家监察委员会的制度设计已经大致清晰，它所需要消除的宪法障碍也已经明确，[27]最大的困难在于如何回应作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的内涵的调整。

监察体制改革吸收了君主制和公民自由的逻辑，形成行政——监察两分的主导结构，作为一种功能性制度设计发挥作用。设置国家监察委员会，重塑宪法中的监督权，能够强化监督权的地位，明确其功能与界限，并且有效地将党的纪律监督与国家权力配置结合在一起，实现监督权的体系化。

如此重大的宪制变革经由严密的宪法制度设计，使之符合宪法的目标，并发挥宪法的功能与效力，这就是修宪工程的意义。[14]它同时强调中国共产党的领导的意义和党的严密的组织性和纪律性，既实现了监督之于权力行使的意义，又反映了组织性和纪律性之于党的领导的意义，有效回应了党所具有的权力属性的一面。

现行宪法确立了坚持中国共产党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，党的领导与民主、法治的逻辑共同结合在一起，这是社会主义民主形式的基本结构和特征。目前，对于社会主义民主形式的三个基本元素如何落实以及它们之间关系如何调适仍缺少共识

部分案件中，法院选择结合案件争议焦点自行确定需审查的条款。另可见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第147页。[50]但从实践情况来看，类型化的审查思路尚未被法院普遍接受。[44]参见浙江省海宁市人民法院(2015)嘉海行初字第5号行政判决书。

在方光生与淳安县千岛湖镇人民政府行政协议案等案件中，被诉请附带审查的规范性文件均系政府与同级党委、[15]政府职能部门与司法机关等联合制定。在行政立法有效供给不足的背景下，法院显然意识到断然以缺乏上位法依据为由否定行政规范性文件的合法性只会将行政机关置于进退维谷的两难境地。

徐肖东：行政诉讼规范性文件附带审查的认知及其实现机制——以陈爱华案与华源公司案为主的分析，《行政法学研究》2016年第6期。[59] 第二，裁减上位法的规则。

[18]在方光生案、刘兴修案中，法院以规范性文件不构成行政机关行为依据为由拒绝审查而非制定主体不适格。[55]支持审查程序要件的观点可见程琥：新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究，《法律适用》2015年第7期，第93页。